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水利部程晓陶:城市水患治理应该摆脱农业思维
加入时间:2011/7/11 16:12:35   点击:1811

水利部程晓陶:城市水患治理应该摆脱农业思维

时间:2011-07-02 来源:南方周末 作者:朱红军

现在,一些地方治理城市水患,仍陷在农业社会那种大灾之后才有大治的模式之中,而短期根治城市水患的期待或承诺,反而可能导致不切实际的方案,加重民众与政府之间的不信任,不利于形成治水的合力。

一周前的北京,暴雨成灾,积涝难排,导致交通瘫痪、地铁停运、航班延误,甚至人被吸入下水道的伤亡事故,这些都是典型的城市型水灾害的后果。

北京市防范城市水灾害的能力,就国内而言,已算是名列前茅了。2004710日的一场暴雨袭击,曾给迎接奥运中的北京市敲响了警钟,北京市在加强防洪排涝基础设施的建设与改造,在暴雨监测、预报、预警等系统建设方面投入的资金,也是全国最多的。有人乐观以为北京可以做到“万无一失”了。但是,。事实表明,治理城市水患,不是靠短期高投入就能彻底解决问题。

治水理念非调整不可

2010年,我曾先后对泰国、菲律宾与越南的部分城市防洪情况作了调查。目前亚太地区的城市正以每月一个新加坡的面积在迅速扩张,发展中国家几乎都面临着城市水患愈演愈烈的挑战。

2010年我国洪涝灾害直接经济损失高达3745亿元,远远超出了特大水灾年份1998年的2550.9亿。尤为关键的是,2010年我国城镇人口占总人口的比例已经接近50%。过去作为一个传统的农业国家,水灾总损失中农林牧渔业损失一般占到80%以上,而2010年近2/3的损失却来自于城市,全国县级以上受淹城市竟超过了250座,且大多为暴雨内涝。但是,我们治理城市水患的理念与模式,相当程度上还停留在农业社会的状态,非下大力调整不可。

比如城市防洪排涝的工程措施,并非像农业社会那样单靠筑堤防洪、建泵抽水就能提高防御标准的,因为洪水可能并无出路,仅是达到了以邻为壑的结果。当雨水尽快排出之后,我们又会为干旱缺水与环境恶化而犯愁。因此,必须通过法律、行政、经济、科技等综合手段来推动有利于整体与长远的工程措施。当务之急是明确职责、整合力量、认清城市水患的风险分布特性与演变趋向。对于城市新开发区,要彻底扭转“先地上,后地下”的开发模式;对于老城区,在提高排涝标准的同时,要考虑如何恢复与增强必要的雨洪调蓄与渗透功能。同时要基于风险的分析与评估来制定可行的应急预案

日本是个可供借鉴的例子。二战后,日本在快速城市化的浪潮中,城市建设也有过“先地上,后地下”的经历,直到1977年,才有计划地推进城市综合治水对策。最早也是在修堤筑坝提高防洪标准的基础上加大了排水系统的建设力度,其后发现,在地面已经城市化的情况下,不仅地下管网改造的代价倍增,而且随着保护范围不断向上游延伸,洪水更快、更集中地危害到下游城市化区域。因此,日本治水理念有了重大的调整——不是让雨水越快排入河道越好,而是千方百计采取各种蓄滞措施。可见,不是防洪保护范围扩得越大、标准提得越高就越好,而是要在提高整体防灾能力的同时,避免洪水风险向更发达区域转移

我们的研究表明:至2050年,在气候变化与流域城市化背景下,单纯沿袭现行治水模式,我国流域洪水风险将与经济发展同比增长,如果措施不当,风险增长甚至超过经济的增长。

地方的难处和误区

因为城市内涝频发,国家《城市防洪工程设计标准》、《城市防洪工程设计规范》等一系列文件都已处于修编报批的阶段。坦率地说,这些文件的修编并不是件容易的事情。

我国幅员辽阔,不同地区不同类型的城市,不仅暴雨洪水的特性差异很大,而且经济水平、技术水平的差别也十分显著,加之城市水患防治涉及的部门众多,现行城市防洪排涝的管理模式与运行机制难以统一。比如,人们常听到水利部门说江河防洪的标准可以达到50年一遇、100年一遇甚至更高,而听到城建部门说起城市排涝的标准只有1年一遇、3年一遇,实际上这是两个完全不同的技术指标体系,迫切需要形成统一的、切实可行的标准、规范。

具体到地方则更有难处。在迅猛的城市化浪潮中,城市基础设施建设的任务十分艰巨,供水、供电、供气、交通、通讯、污水处理……这些生命线系统每时每刻都在影响着城市的正常运转。而防汛毕竟是汛期的事情,即使到了汛期,也未必赶上大水年。于是主政者容易抱着“赌一把”的心态把防汛的事情往后放。再者,供水系统修好了可以收水费,供电系统修好了可以收电费,但是排水系统修好了排的是雨水,找谁收钱呢?这是一些城市非得大灾之后才有大治,甚至大灾之后也仅耍耍花拳绣腿的主要原因。

但也正基于此,一些发达国家已经逐步将那些能够创收的基础设施建设,转入按市场机制运作了,而对于防洪排涝设施的建设至今仍明确为政府的职责。政府要拿出治理的规划,并向市民公布,接受社会各界的监督;政府要立法规定,将治理的资金与财政收入按比例挂钩,这样才能保证有持续不断的投入。由于无法在短期内建成高标准的防洪排涝系统,因此,政府还有责任以风险图的形式将受淹的危险性告知民众,即在什么样的情况下,哪些地方受淹难以避免,可能淹多深,淹多长时间,以帮助机构、企业与市民采取合理必要的自保措施。

寻找政府作为的动力

现在,一些地方治理城市水患,仍陷在农业社会那种大灾之后才有大治的模式之中,民众也期盼政府能够一举根治城市水患。而现实中,我们短期能够做到的不是消除城市水患,而是能否有效抑制城市水患风险增长的态势。短期根治城市水患的期待或承诺,反而可能导致出不切实际的方案,加重民众与政府之间的不信任,不利于形成治水的合力。

而要想让政府切实负起责任,还需要解决一个推进机制的问题。

首先政府应树立起正确的政绩观。“创造安全的生存环境”应成为领导政绩考评的重要指标,坚决刹住滥做形象工程的歪风。一届政府如果能够切实做好一个综合性的治水规划,并向社会公布,以后历届政府能够坚持下去,则其功莫大焉。但是,现实中,一个书记一张图的现象还是普遍存在,似乎只有这样,才能算得上是新任领导的政绩。

其次,从政府到民间都要树立自然灾害的风险观。如果消费者买房时以防洪安全指标来要求开发商,开发商购地时以防洪排涝基础设施为指标来与政府讨价还价;同时消费者购买保险时将水淹因素考虑进去,保险业为避免重大理赔损失也要呼吁政府建好基础设施,再加之媒体的监督作用,就可能形成促使政府作为的持久动力。

第三,将灾情信息收集整理与评估制度化。现在一些城市受了灾,灾后连一张基本的实际受淹范围图都没有留下来,哪些地方、什么原因发生的人员伤亡,也无人去整理分析。要争取救灾投入时,随意夸大灾情;要争功请赏时又宣称已经将灾害损失降低到了“最小最小”。如果信口开河就能防洪减灾,还用得着花钱下力去治水吗?只有将灾情信息收集整理与评估制度化,用实实在在的事实、数据与图表来说话,才有利于痛定思痛,亡羊补牢。

 

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