荷兰位于欧洲西部莱茵河（Rhine River）、缪斯河（Meuse River）、斯海尔德河（Scheldt River）交汇的三角洲平原，又是一个洼地，很容易遭受洪水袭击。如果没有有效的防洪措施，荷兰大约60%的国土面积会经常被洪水淹没。

为了生存和发展，荷兰人长久以来都在与河湖海洋做“斗争”。对灾害教训的深刻反思和铭记、顽强的毅力、创新的思想，赋予了荷兰人从“与水斗争”至“与水共生”的智慧。经过几百年的努力，荷兰成功抵御了洪水、干旱、淡水短缺、土壤沉降、海水倒灌等自然灾害，最终将水害变成了水利。

图 荷兰平均海平面以下地区（深橙色区域）
来源: ( Alternative water management options to reduce vulnerability for climate change in the Netherlands (researchgate.net)

荷兰成功的治水经验有何可取之处？本文分享宜水团队通过与荷兰三角洲研究院（Deltares)多年紧密合作获得的几点认识，供读者探讨。

一、罕见洪灾后的深刻反思

荷兰人历来有筑堤防洪的成功经验，但是1953年2月1日凌晨的罕见洪灾导致1836人丧生，使荷兰人深刻地意识到原有防洪工程体系的严重不足和自己所处的“险境”。

风暴过去的第20天，荷兰政府迅速成立了三角洲委员会（the Delta Committee），委任这一组织来系统性地处理荷兰长期面临的洪水问题，保障政府决策的科学性和工程效果的可预见性。

三角洲委员会在随后的两年里对这一问题展开了全面系统的研究，并于1955年提交出一份针对全国的统领性的防洪计划。根据该防洪计划，荷兰需整体投入20亿荷兰盾（约合当年荷兰全国GDP的13%）来执行这一系列规划的工程性防洪措施。这一系列工程计划有序开展，历经约40年，于1997年全部完工。其中不乏举世瞩目可开合的极端风暴潮屏障马斯朗特挡潮闸（De Maeslantkering，如下图）等集荷兰人治水理念、创新智慧与先进工程技术于一体的工程奇迹。该挡潮闸历时8年建成，闸门高度22米，宽210米，闸门采用了空心体设计，利用浮力克服了巨大的闸体重量制约，使其可以灵活开合，是世界上可移动的最大结构体之一。

（图 可移动的马斯朗特挡潮闸，平时打开，极端天气临时闭合以抵御风暴潮）

来源：网络

二、尊重自然的韧性智慧

随着近年来荷兰对气候变化影响的认知不断发展，荷兰洪水风险管理理念也随之不断更新。在防洪问题上，越来越多的人开始呼吁“ Back to Nature” (“回归自然”）。洪水本身是一种自然现象，尊重其存在，顺应其规律，减少人为干扰，还河流以空间，这是荷兰人的治水智慧。

在长期与水相伴中，荷兰的治水理念从传统的“与水抗争”逐步转变为“与水共生”。通过对国土空间的精细规划，平衡河道行洪空间和沿岸城市开发用地之间的矛盾。现今荷兰水管理和空间规划模式中的“滞-蓄-排”（retain,store,discharge）理念已成为各相关专业普遍认同的设计原则。2006-2015年荷兰政府主导的“还地于河”（Room for River）项目以优化河网空间格局、保障河道泄洪能力为目标, 为河道创造更广阔的、可控制和可调度的洪泛空间。与之前沿河岸不断加固加高堤坝的思路不同，荷兰人不再以“正面刚”的形式对待洪水，而是寻找与洪水共生的可能。这个项目体现了荷兰与水共生的“韧性”智慧。

图：还地于河项目的措施示意图，如迁移堤坝、新增边渠、河道清淤等。

来源：Room for the Rivers | Rijkswaterstaat（ https://www.rijkswaterstaat.nl/en/water/water-safety/room-for-the-rivers）

三、构建目标清晰责任明确的保障体系

在长期与洪水的斗争中，荷兰积累了丰富的治水、管水的经验，形成了逻辑严密、层次严格的法律法规体系，以清晰的目标、概念和责任来管理和协调各级行政组织，形成了有普遍共识的先进的洪水风险管理体系。随着历史的演变和全球气候变化的问题发展，荷兰水管理理念从早年的筑堤、风车排水已发展到如今的与水共生的生态可持续发展治水方式，将涉水规划与空间规划逐渐紧密衔接。

1. 丰富的知识积累和与时俱进的技术创新
荷兰政府认识到知识积累和创新对于实现规划目标非常重要。为此，政府组织开展各种研究方案。荷兰政府也同时注重对已有知识的不断研究更新，保障技术支撑的科学性。面对影响日益显著的气候变化，基础设施和水管理部联合其下属皇家气象局在2006年便已发布对荷兰2050年气候变化预测的科学报告，2014年进行了更新完善，成为了指导荷兰各类城市水管理政策制定的参考技术依据。

2.逻辑严密的法律法规和系统有效的行政体系
荷兰的水管理事务是由中央政府、各省、市政府和地区水务局共同负责的。目前，荷兰水管理已经形成了一个系统的、有效运行的行政框架体系。为了保障治水管理架构的分工明确和行动执行的严格落实，荷兰制定了一系列严格的环境保护法律，尤其是2009年颁布的新《水法》。新《水法》在国家—省—市三级行政结构中，水治理和不同层次的空间规划均具有衔接桥梁，并通过水环境评估制度对空间规划编制实施的全周期进行约束，通过一系列行政法规工具保障了涉水相关的空间规划的实施。

逻辑严密的法律法规体系，保证了荷兰水管理治水理念从上到下的正确理解；与之配套的专项规划和技术体系保障了理念到落地的途径的可实施性。中央政府在宏观层面上管理指引，地方机构在法律框架下实现政策由中央到地方的贯彻落实，并在某种程度上可自下而上地补充反馈，促进管理理念和模式的不断更新和完善，从而保障了法律体系的生命力和权威性。

3. 多层级洪水风险管理
荷兰采用多层级方法（Multi-Layer Approach）进行洪水风险管理，包括保护、预防和危机管理三个层级，这不仅考虑了洪水发生的可能性，还考虑了洪水发生可能导致的后果。

保护（Protection）指通过有序管理潜在风险较大的防洪工程，采取措施以降低系统的防洪压力。荷兰政府每隔五年对所有的防洪系统进行评估，对评估不达标的设施进行改造升级。

预防（Prevention）主要针对防洪能力以外或超设计标准的残余风险，通过规划早期的洪水风险评估，指导规划决策，从而降低洪水对受灾区域的影响。荷兰于2010年绘制完成了所有堤坝的洪水风险图，包含洪水的物理特征、传播速度、持续时长等信息，评估不同频率洪水发生后可能造成的损失。

危机管理（Crises Management）主要明确各级政府机构在不同风险等级下的职责和分工。在洪灾发生时，及时发布应对措施，并启动自下而上的响应机制。

随着近年来对气候变化影响的认知不断发展，荷兰洪水风险管理理念和技术也随之不断更新，尤其在信息技术方面。

参考文献：
[1]https://youtube/why-the-netherlands-isnt-flooding-anymore/.
[2] Water Management in the Netherlands, Rijkswaterstaat, Ministry of Infrastructure and the Environment.
[3] The Delta Works，The eighth world wonder in the Southwest of the Netherlands，Rijkswaterstaat, Ministry of Infrastructure and the Environment.

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